Éléments de propositions pour une nouvelle règlementation relative aux relations financières entre les pouvoirs publics et les associations

       11 mai 2013

Éléments de propositions pour une nouvelle règlementation

relative aux relations financières entre les pouvoirs publics et les associations

Document à télécharger ici : Elements de propositions pour pour une nlle circulaire 11 mai           

NB. Les positions qui suivent ont été élaborées dans la perspective d’une nouvelle circulaire remplaçant celle du 18 janvier 2010. Mais certaines des dispositions proposées peuvent trouver place dans un décret d’application de la loi relative à l’économie sociale et solidaire, notamment de son article 22.

Références

Loi ESS (la circulaire est une application de la loi)

Acte III de la décentralisation

Décret d’application (accord avec la proposition CPCA de décret définissant les conventions pluriannuelles d’objectifs, mais l’objet pourrait être élargi dispositions réglementaires relatif à la définition plus large de la subvention)

Charte d’engagements réciproques Etat collectivités associations

Cette circulaire (annule et remplace ?)les circulaires du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l’Etat aux associations et n° 5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l’Etat aux associations et conventions pluriannuelles d’objectifs (il est préférable de tout regrouper dans une seule circulaire)

Introduction

Objectifs :

– souligner la contribution des associations à l’intérêt général ;

– clarifier et sécuriser le cadre juridique des relations financières entre les pouvoirs publics et les associations, en prenant en compte les dispositions de la loi cadre sur l’économie sociale et solidaire, de l’acte III de la décentralisation, l’évolution de la réglementation européenne relative aux aides d’Etat et la diversité des situations associatives ;

– Simplifier les démarches effectuées par les associations, notamment les petites et les moyennes associations.

Préambule : contribution des associations à l’intérêt général[1]

Pour développer des relations de partenariat face aux enjeux de notre société, les représentants des associations, de l’État et des collectivités ont défini des engagements réciproques inscrits dans une charte. En complément, il est nécessaire aujourd’hui, à la lumière de la loi d’économie sociale et solidaire, de l’acte III de la décentralisation et de l’évolution de la réglementation européenne, de redéfinir le cadre des relations financières entre les collectivités publiques et les associations, afin de leur permettre de jouer pleinement leur rôle dans la vie démocratique, sociale et culturelle de notre pays.

Les associations constituent en effet l’un des piliers de la démocratie et de la participation citoyenne. Elles jouent un rôle d’alerte et d’innovation sociale indispensable. Elles constituent des espaces de confiance, de réciprocité, d’éducation citoyenne et de solidarité qui donnent un sens à l’engagement de 14 millions de bénévoles. Les associations sont seules à même d’assurer cette dimension de la vie sociale de façon désintéressée, avec une participation démocratique de leurs membres, en faisant une large place à l’engagement bénévole.

Les associations produisent également des richesses matérielles et immatérielles. Celles qui mènent des activités économiques représentent l’essentiel du nombre des entreprises d’économie sociale et solidaire et assurent une part essentielle de la création de richesse et d’emplois. Toutefois la plupart d’entre elles ne mènent pas d’activités économiques mais contribuent à l’effectivité des droits fondamentaux en répondant à de très nombreux besoins sociétaux par leurs activités au service de l’éducation, de la justice et la dignité des personnes, de la solidarité, la coopération et la participation citoyenne, des pratiques culturelles et sportives, etc. Les associations jouent aux côtés des collectivités un rôle essentiel pour innover, inventer des solutions adaptées face aux enjeux des territoires, que ce soit en matière de transition écologique, de lien social, de participation, de services ou de développement économique.

Définitions

Ces précisions devraient figurer en première partie de la circulaire car elles éclairent la suite

Activités économiques ou non économique

Pour l’Union européenne, la notion « d’activité économique » recouvre, quel que soit le secteur d’activité, toute offre de biens ou de services régulière sur un marché donné[2]. Toute entité menant des activités économiques est qualifiée d’entreprise. Toutes les associations ne sont donc pas des entreprises.

Une association sans but lucratif exerçant pour partie une activité économique sera qualifiée d’entreprise pour cette part de son activité. Les règles d’encadrement des aides ne s’appliqueront pas en revanche à la part de son activité qui serait qualifiée de non économique[3].

– le fait que l’activité concernée puisse être de nature « sociale » n’est pas en soi suffisant pour faire exception à la qualification d’activité économique au sens du droit des aides d’Etat ;

– le fait que l’entité susceptible de bénéficier du concours public ne poursuive pas un but lucratif ne signifie pas que les activités qu’elle exerce ne sont pas de nature économique ;

– l’activité peut être qualifiée d’économique même si la rémunération du service n’est pas apportée par le bénéficiaire direct.

Cependant, la réglementation communautaire distingue également des activités selon la finalité poursuivie et le caractère lucratif de l’opération.

Objectifs sociaux, culturels, éducatifs, environnementaux

La directive relative aux services sur le marché intérieur [4] ne couvre pas les services sociaux car ceux-ci sont essentiels pour garantir l’exercice des droits fondamentaux, et distingue entre les activités selon les objectifs poursuivis. Elle cite en exemple[5] « les activités sportives non lucratives pratiques à titre amateur qui poursuivent des objectifs entièrement sociaux ou de loisirs. Elles ne constituent pas des activités économiques au sens du droit communautaire ». En revanche, les centres sportifs à finalité lucrative relèvent de cette directive[6].

La même logique s’applique à des activités culturelles, environnementales, d’éducation populaire, etc… dès lors qu’elle poursuive des objectifs entièrement sociaux et ont pour objectif de contribuer à l’exercice des droits fondamentaux. Celles-ci ne constituent pas des services au sens européen du terme. En revanche, dans les mêmes domaines d’activité, des actions à finalité commerciale se situant dans le domaine concurrentiel seront qualifiées de services. La nature des objectifs poursuivis constituent donc un critère essentiel d’appréciation de la nature économique des activités au sens communautaire du terme.

Activité associative, service, prestataire

D’après la même directive, « on entend par « services », toute activité économique non-salariée, exercée normalement contre rémunération ». « On entend par « prestataire » personnes physiques ou morales qui offre ou fournit un service ». C’est l’existence d’une contrepartie financière à l’activité fournie qui constitue le service. Il découle de ce texte que toutes les activités associatives ne sont pas des services, toutes les associations ne sont pas des prestataires. Lorsqu’une association développe un projet associatif tourné vers l’intérêt général et/ou l’exercice d’un ou plusieurs droits fondamentaux, fonction de son objet social, et que ce projet est réalisé de façon désintéressée sans que les activités associatives soient rémunérées, cette activité ne constitue pas un service et ne se situe pas dans le domaine concurrentiel, même si elle emploie des salariés pour organiser cette activité et si elle demande une participation aux frais à ses membres ou une participation forfaitaire au fonctionnement de l’association.

Distinction entre subvention, compensation de service public et commande publique[7]

Subvention[8]

Les subventions sont des aides, facultatives, de toute nature, notamment financières, matérielles ou en personnel, mentionnées dans l’acte d’attribution, attribuées de façon discrétionnaire par une autorité administrative pour soutenir la réalisation d’une action, d’un projet d’investissement, contribuer au développement d’activités ou au financement global de l’activité de l’organisme. Le montant de la subvention est forfaitaire. Il peut comprendre un excédent de gestion raisonnable.

Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes bénéficiaires. Ces aides ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités qui les accordent. Elles ne comportent pas de contreparties ni d’obligations de service public

L’autorité administrative n’est pas tenue de procéder à quelque annonce publique pour verser une subvention à une association. Il n’est donc pas nécessaire de recourir à une publicité préalable. Mais la collectivité publique doit ensuite rendre publiques les subventions qu’elle accorde (loi du 23 mai 2006).

La subvention relève donc de la décision de l’autorité administrative. Celle-ci peut apporter un soutien à une action d’intérêt général ou non. Pour bénéficier d’une subvention, une association doit donc être à l’initiative du projet qu’elle porte. Cela signifie qu’elle ne répond pas à un besoin préalablement défini par la collectivité publique, pour le compte duquel elle agirait comme un prestataire rémunéré, avec une contrepartie directe.

Compensation de service public

Une collectivité publique peut par un acte de mandatement confier à un organisme qu’elle ne contrôle pas une mission de service public dont elle a la responsabilité, ou reconnaître la contribution des actions menées par cet organisme à l’intérêt général, sans pour autant être à l’initiative de ces actions. Elle lui attribue si nécessaire une aide qui constitue une compensation de service public.

Les compensations de service public et les subventions constituent deux formes d’aides publiques distinctes.

Commande publique

Si la collectivité est à l’initiative du projet, elle se situe dans le cadre de la commande publique. Deux modes d’actions peuvent être envisagés : le recours aux marchés publics (appel d’offres) ou la délégation de service public. Dans les deux cas, une publicité préalable et postérieure est nécessaire.

a) Marché public

Un marché public est un contrat conclu à titre onéreux entre un pouvoir adjudicateur (Etat, collectivité territoriale, Établissement public) et un opérateur économique, qu’il soit public ou privé, pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. Le marché public vise à répondre à un besoin de la collectivité et donne lieu à la rémunération d’une prestation.

L’initiative n’appartient pas à l’association, mais à la collectivité. Le marché implique un lien direct entre les sommes versées et les prestations réalisées. Les financements multiples pour une même action ne sont pas possibles.

b) Délégation de service public

Dans le cadre d’une délégation de service public, la personne publique confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. Alors que pour un marché public le paiement, intégral et immédiat, est effectué par l’acheteur public, la rémunération est en revanche principalement tirée de l’exploitation du service pour une délégation de service public,. Le délégataire assume donc une part plus ou moins importante du risque lié à l’exploitation de ce service public.

Si l’association a été retenue dans le cadre d’une délégation de service public, la compensation financière versée à l’association échappe à la qualification d’aide d’Etat.

Qu’est ce qu’une activité non économique ou une action économique pour l’Union européenne ?

La notion « d’activité économique » recouvre, quel que soit le secteur d’activité, toute offre de biens ou de services régulière sur un marché donné[9]. Toute entité menant des activités économiques est qualifiée d’entreprise. Toutes les associations ne sont donc pas des entreprises.

Une association sans but lucratif exerçant pour partie une activité économique sera qualifiée d’entreprise pour cette part de son activité. Les règles d’encadrement des aides ne s’appliqueront pas en revanche à la part de son activité qui serait qualifiée de non économique.

– le fait que l’activité concernée puisse être de nature « sociale » n’est pas en soi suffisant pour faire exception à la qualification d’activité économique au sens du droit des aides d’Etat ;

– le fait que l’entité susceptible de bénéficier du concours public ne poursuive pas un but lucratif ne signifie pas que les activités qu’elle exerce ne sont pas de nature économique ;

– l’activité peut être qualifiée d’économique même si la rémunération du service n’est pas apportée par le bénéficiaire direct.

Conditions d’octroi des subventions

Il convient de distinguer[10] les soutiens qui constituent des compensations de missions de service public pour des actions de nature économique, qui relèvent de la réglementation des aides d’État au delà d’un certain seuil, et les aides publiques qui ne relèvent pas de ce cas particulier, notamment les subventions qui sont librement accordées à un projet q ou qui sont inférieures au seuil de minimis défini par la réglementation européenne.

Cas N° 1 : les actions menées ne sont pas de nature économique, et/ou les aides publiques sont inférieures au seuil de 500 000 euros sur 3 ans.

Les concours financiers inférieurs au seuil de 500 000 € sur trois ans, versés sous forme de subventions ou d’aides à une association exerçant ou non une activité économique d’intérêt général, dans le cadre ou non d’une mission de service public, ne sont pas qualifiés d’aides d’Etat[11]. Elles ne sont soumises à aucune exigence particulière liée à la réglementation européenne des aides d’Etat[12].

Il en est de même des subventions supérieures au seuil de 500 000 € sur 3 ans accordées à des actions non économique au sens européen du terme.

Dans ces deux cas, il n’y a pas d’obligation de mandatement. La subvention n’a pas le caractère d’une compensation mais du soutien à un projet. La décision peut prendre soit la forme d’un arrêté d’attribution de subventions, soit la forme d’une convention annuelle ou pluriannuelle, obligatoire au-delà d’un seuil de 23 000 €[13].

Lorsqu’une association exerce pour partie des activités économiques au parti des activités non économiques, seules les aides relatives aux actions économiques doivent être prises en compte l’appréciation de ce seuil. L’association doit alors tenir une comptabilité analytique permettant de distinguer ses deux secteurs d’activité.

Reconnaître la légitimité des subventions de fonctionnement et du financement du projet associatif

L’État reconnaît l’importance pour une association de développer un projet associatif au service de ses membres et de l’intérêt général, et sa contribution à la vie sociale, culturelle, démocratique du pays et des territoires. De ce fait, il est légitime pour l’État ou une collectivité de contribuer au fonctionnement d’une association ou à la réalisation de son projet associatif dès lors que celui-ci contribue à l’intérêt général, territorial, à la cohésion sociale ou culturelle. Le subventionnement du projet associatif ne doit pas conduire à exclure tout financement de projets ou d’opérations particulières, dès lors que ces actions entrent dans l’objet statutaire de l’association.

Conventions pluriannuelle d’objectifs (à revoir en fonction du décret proposé)

Le recours aux conventions pluriannuelles d’objectifs traduit la reconnaissance du fait que l’action associative s’inscrit la durée et non comme une suite de projets ponctuels. Elle doit être préférée aux conventions conclues sur une base annuelle. Les modalités de financement des associations sur une base pluriannuelle ont été définies par la circulaire du 1^er décembre 2000 relative aux conventions cadres passées avec certaines associations soumises au régime de la loi de 1901 et subventionnées par l’Etat. Le bilan de ces dispositions a montré qu’un tel dispositif a permis de consolider l’activité des associations bénéficiaires en leur donnant davantage de temps pour se consacrer à leur objet social.

Les conventions annuelles ou pluriannuelles d’objectifs constituent un mandatement par lequel l’autorité publique reconnaît la contribution de l’association à l’intérêt général à travers son projet associatif ou à travers une action particulière.

Préserver la diversité du tissu associatif

La diversité et la multiplicité des associations permettent de répondre dans la proximité aux besoins fondamentaux des personnes et des territoires, de contribuer à la participation citoyenne de millions de bénévoles et à l’éducation à la citoyenneté.

L’État et les collectivités seront invités à favoriser la simplification des procédures et l’adaptation des règles comptables aux réalités des petites et moyennes associations. Des modèles simplifiés de conventions seront établis en fonction du montant des aides accordées, de la nature des activités et du dialogue préalable entre l’association et les administrations concernées. Ces modèles de conventions seront centrés sur le projet associatif plus que sur la structure.

Continuité des subventionnements

En principe, le versement d’une nouvelle subvention est subordonné à l’évaluation de la réalisation des actions subventionnées antérieurement. Cependant, lorsque les décisions de subventionnement interviennent après le premier mai, l’action ne peut pas être terminée au cours de l’année civile. Les services instructeurs se contenteront dans ce cas d’une note précisant l’état d’avancement de l’action au cours afin de ne pas créer des ruptures de financement pour l’année suivante, y compris lors du renouvellement des conventions pluriannuelles.

Simplifications administratives et adaptation des règles à la diversité des situations associatives

La complexification croissante des procédures administratives est un obstacle parfois insurmontable pour les petites et moyennes associations. Les services de l’État seront invités à proposer des simplifications qui pourront être examinées lors de chaque conférence annuelle, en lien avec la Commission pour les simplifications administratives.

D’ores et déjà il est possible de proposer une série de mesures :

– accélération des décisions et des modalités de versement des subventions. Une accélération des décisions et des modalités de versement des subventions est nécessaire. A cet égard, les associations qui le demandent pourront recevoir, avant le 31 mars de chaque année, des avances représentant au maximum 50 % du montant de la subvention prévue pour l’exercice en cours.

– règle de l’antériorité. En principe, une action ne peut pas être entreprise antérieurement à la décision de subventionnement. L’application stricte de cette règle conduit cependant à des décalages très importants du fait des délais de certaines prises de décisions. Lorsque la décision intervient après le 1^er mai, il pourra être admis que l’association est autorisée, à ses risques et périls, à commencer la réalisation d’un projet dès lors que le dossier de subvention a été déposé dans les délais prévus. En d’autres termes, les justificatifs de dépenses, notamment de salaire, pourront être pris en compte à compter du 1^er mai même si la décision de l’autorité administrative intervient plus tardivement dans l’année civile.

Rappelons que depuis la circulaire du 24 décembre 2002, aucune pièce comptable n’est à joindre à l’appui du dossier s’agissant d’une première demande, et jusqu’au seuil fixé à 23 000 euros par le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris en application de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques,. Au-delà de ce seuil, la production des derniers comptes approuvés est notamment demandée. Le premier dossier déposé sert de base à la constitution d’un dossier permanent disponible sur internet. L’association est responsable de la tenue à jour de ce dossier, tant pour que ce qui concerne la composition des instances dirigeantes que le rapport d’activité et les comptes annuels.

Cas N°2 : les aides accordées sont des compensations de services public pour des activités économiques supérieures à 500 000 euros sur 3 ans[14]

Il s’agit d’aides publiques « qui constituent des compensations de services public pour des activités économiques, pour un montant supérieur au seuil fixé par le règlement mentionné ci-après (> 500 000 € sur 3 ans) et et obéissent, en outre, aux règles supplémentaires posées par les dispositions de droit dérivé qui font application pour ce type de subventions, des articles 106§2 et 107§1 du Traité relatif au fonctionnement de l’Union européenne, [notamment, le règlement N° 360/2012 du 25 avril 2012 de la Commission ainsi que la décision n° 2012/21/UE du 20 décembre 2011 de la Commission] ».

Ces aides publiques ne sont autorisées que comme compensation d’une mission de service public découlant d’un mandatement explicite.

Nature et conditions de mandatement

Lorsque l’aide apportée à une association exerçant une activité économique d’intérêt général excède 500 000 € sur une période de trois ans, l’octroi de l’aide par la collectivité publique n’est acceptable que s’il peut être regardé comme la compensation d’obligations de service public. Il faut que les conditions suivantes soient réunies :

– l’association est explicitement chargée par un mandat, c’est-à-dire un acte unilatéral (loi, règlement ou délibération d’une collectivité territoriale) ou contractuel, de l’exécution d’obligations de service public, clairement définies dans leur consistance, leur durée et leur étendue. Cette exigence est régulièrement désignée sous le vocable de « mandat d’intérêt général » ou « mandatement » ;

– les paramètres sur la base desquels la compensation financière de l’exécution d’obligations de service public est calculée ont été préalablement établis, de façon objective et transparente ;

– la compensation financière versée en regard des obligations ainsi mises à la charge de l’association est à la fois strictement proportionnée aux coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public assurées et périodiquement contrôlée et évaluée par la collectivité pour éviter la surcompensation.

– Le niveau de compensation nécessaire est déterminé sur la base d’une analyse des coûts d’une entreprise moyenne, bien gérer et équipée adéquatement des moyens nécessaires

Lorsque ces conditions sont remplies, les concours versés à l’association cessent de constituer des aides d’État au sens du Traité européen[15] et sont donc autorisés.

Une convention d’objectifs, annuelle ou pluriannuelle, constitue un mandat au sens à la présente réglementation, à condition de mentionner la politique publique à laquelle il se rattache. Une instruction ministérielle, une décision de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ou un contrat annuel pluriannuel de performance constituent également des formes de mandats. Dans ce cas, il revient à la personne publique de vérifier la réalisation de ces conditions.

Notification

La notification préalable de l’aide à la Commission européenne est nécessaire si le montant des compensations financières versées à l’association en contrepartie des obligations de service public est supérieur à 15 millions d’euros par an ou si le chiffre d’affaires annuel hors taxes de ladite association a dépassé 100 millions d’euros pendant les deux exercices précédents. Cette notification n’est pas nécessaire pour les services sociaux d’intérêt général (SSIG).

L’évaluation.

L’objet de l’évaluation est de mesurer l’adéquation d’une action à ses objectifs. Pour les acteurs associatifs, l’autoévaluation constitue un outil de pilotage et de démocratie interne qui doit être encouragé. Elle ne se confond pas avec l’évaluation des politiques publiques, qui permet à l’État d’apprécier les modalités de réalisation de son action et d’en rendre compte.

L’évaluation des actions financées par l’Etat est obligatoire, notamment quand ces dernières s’inscrivent dans des conventions pluriannuelles d’objectifs (circulaire du 1er décembre 2000), circulaires du 24 décembre 2002 relative aux subventions de l’Etat aux associations et n° 5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l’Etat aux associations et conventions pluriannuelles d’objectifs). L’évaluation porte sur la conformité des résultats à l’objet et aux objectifs mentionnés à l’article 1er de la convention, sur l’impact des actions au regard de l’intérêt général et sur les prolongements susceptibles d’être apportés à la convention y compris la conclusion, le cas échéant, d’une nouvelle convention.

L’évaluation ainsi redéfinie constitue un outil de dialogue entre les pouvoirs publics et les associations. Elle ne saurait être exhaustive, et il appartient aux contractants de définir conjointement les programmes qui seront soumis à évaluation, ainsi que les questions posées par rapport aux objectifs et aux modalités de réalisation. En particulier, les pouvoirs publics accorderont une attention particulière à la contribution des associations à l’intérêt général. Les principes selon lesquels les actions associatives pourront faire l’objet d’une évaluation seront définis dans un guide établi conjointement par les services de l’Etat et les représentants des mouvements associatifs. Il appartiendra ensuite aux signataires de définir, sur la base de ce guide, les modalités d’évaluation et de suivi applicables à chacune des conventions. Celles-ci seront inscrites dans la convention elle-même, en précisant les objectifs, les questions les critères d’atteinte de ses objectifs est la façon de les évaluer (recueil systématique d’indicateurs, sondage, enquêtes, débat, entretiens, groupe d’experts, jury citoyen, etc.).

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